Изпълнителна власт не може сама да проверява себе си за агенти на ДС - така не се гарантира независимост и обективност

Държавна сигурност.com

Законопроектът на Министерския съвет за изменение на закона за досиетата премахва държавен орган (Комисията по досиета), който 19 години утвърждава консенсусна държавна политика по разкриването на сътрудниците на тоталитарните комунистически служби и достъпа до техните архиви, като на негово място създава нова комисия с ръководител, пряко подчинен на изпълнителната власт. Това не съответства на необходимостта от независимост и обективност – излиза, че изпълнителната власт сама ще проверява себе си за присъствие на ръководни позиции на лица с принадлежност към Държавна сигурност и разузнавателните служби на БНА.

Това се подчертава в становище на фондация „Истина и памет“, публикувано днес на Портала за обществени консултации на Министерския съвет, където правителството публикува в началото на октомври своя законопроект за закриване на Комисията по досиетата и преминаване на дейността ѝ към Държавна агенция „Архиви“ и по който до 7 ноември 2026 г. организации и граждани могат да внесат свои позиции.

Становището се подава от фондация „Истина и памет“ в качеството ѝ на неправителствена организация, работеща в обществена полза в сферата на преосмислянето на тоталитарното комунистическо минало и за запазване законоустановената публичност на архивите на бившите тоталитарни комунистически служби и достъпността им с цел изследването им и е подписано от изпълнителния ѝ директор журналиста Христо Христов.

В становището се подчертава, че законопроектът не е съобразен с решения на Конституционния съд, произнасял се по проблемите с разкриването на сътрудниците на ДС и гарантирането от законодателя на процедура за това, извършвана от независим орган.

Също така правителството не е анализирало съдебната практика на Европейския съд за правата на човека, който се е произнасял по тези въпроси и също е приел, че наличието на независим държавен орган е гаранция за обективност. Това е предпоставка България да бъде осъждана бъдеще многократно, като обезщетенията ще бъдат не за сметка кабинета, а на българските данъкоплатци.

Фондация „Истина и памет“ е категорична, че ако законопроектът бъде приет в този вид той ще създаде правен вакуум и ще доведе до блокиране на разкриването на сътрудниците на тоталитарните комунистически служби, както и на достъпа до техните архиви.

Неправителствената организация се присъединява към мнението, изразено по-рано от Българския хелзинкски комитет, че законопроектът трябва да бъде оттеглен от Министерския съвет.

Фондация „Истина и памет“ призовава за провеждане на широка обществена дискусия, в която да участват всички заинтересовани страни, включително и представители на управляващите. Desebg.com публикува цялото становище на фондация „Истина и памет“:

ДО
МИНИСТЕРСКИЯ СЪВЕТ
НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
ТУК

СТАНОВИЩЕ
по
проекта на Закон за изменение и допълнение на Закона за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия, публикуван за обществено обсъждане на 8 октомври 2026 г.
от Фондация „Истина и памет,
представлявана от изпълнителния директор Христо Христов

1. Резюме и искане
Проектът, изготвен от Министерския съвет, закрива Комисията за разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия (по-нататък „Комисията по досиетата“), прекратява със самия закон пълномощията на нейните председател, заместник-председател, секретар и членове (§ 18, ал. 2) и отменя чл. 4–8 от действащия закон – разпоредбите, които уреждат статута ѝ на независим държавен орган и избора на състава ѝ от Народното събрание (§ 4). Актовете за обявяване на принадлежност се предоставят на председателя на Държавна агенция „Архиви“ (§ 5), а към него се създава „помощен“ орган – Централна експертна комисия, чийто състав, задачи и правила за работа той сам определя (§ 9).

Фондация „Истина и памет“ е категорична, че проектът:
1. Премахва гаранциите, върху които Конституционният съд (Решение № 4 от 26.03.2012 г. по к.д. № 14/2011 г.) и Европейският съд по правата на човека (решението по допустимостта по делото Анчев срещу България от 5.12.2017 г.) са изградили извода, че режимът на разкриване е съразмерен и допустим;
2. Поставя органите на изпълнителната власт в положение да проверяват и да обявяват собствената си принадлежност към бившите тоталитарни комунистически служби;
3. е мотивиран единствено с административна ефективност и не съдържа анализ на конституционните и конвенционните последици, нито се позовава на цитираните решения, върху които е утвърдена 19-годишна практика.

Настояваме проектът да бъде оттеглен. Ако има реална нужда от оптимизиране на администрацията, тя може да се постигне без отпадане на независимостта на органа с промяна.

2. Какво предвижда законопроектът
• Закриване на Комисията и прекратяване на мандатите на членовете ѝ от влизането на закона в сила (§ 18, ал. 1 и 2). Законът влиза в сила три месеца след обнародването (§ 23).
• Отмяна на чл. 4–8 (статут, състав, избор, мандат, правомощия на председателя и членовете), както и на чл. 12 и чл. 15 (§ 4, § 7, § 10).
• Индивидуалните административни актове по закона, както и наказателните постановления, се издават от председателя на Държавна агенция „Архиви“ (§ 5, § 17).
• Създаване на Централна експертна комисия към председателя на агенцията – без законови изисквания за състав, независимост, интегритет или мандат (§ 9).
• Ликвидационна комисия, назначавана от Министерския съвет, а преминаването на служителите и структурата на агенцията се уреждат с подзаконови актове на Министерския съвет (§ 18, ал. 3 и 6).
• Издаването на копия от документи по чл. 31, ал. 4, т. 2 става „срещу заплащане на разходите“ по чл. 20, ал. 2 от Закона за достъп до обществена информация (§ 15, т. 3).

3. Как се стигна до сегашния модел, който законопроектът на Министерски предвижда да се премахне
Независимостта на органа не е случайна подробност. Тя е резултат от конституционни и политически уроци, натрупвани над две десетилетия.

• Законът за разкриване на сътрудниците от 1997 г. възлага проверките на комисия, председателствана от министъра на вътрешните работи. С Решение № 10 от 22.09.1997 г. по к.д. № 14/1997 г. Конституционният съд приема, че би било противоконституционно Президентът, Вицепрезидентът и конституционните съдии да бъдат проверявани от комисия, контролирана от изпълнителната власт.

• С промените в закона от 2001 г. комисията е направена независима от изпълнителната власт, като критиката на съда е отчетена (така и ЕСПЧ в Анчев, § 40).

• Действащият Закон за достъп и разкриване на документите и за обявяване на принадлежност на български граждани към Държавна сигурност и разузнавателните служби на Българската народна армия е приет през 2006 г. като израз на консенсусната воля на всички парламентарно представени партии, в отговор на препоръки на ОССЕ и на Съвета на Европа (Резолюция 1096 (1996) на ПАСЕ и Препоръка R (2000) 13 на Комитета на министрите) – така го описва Конституционният съд в Решение № 4/2012.

• През 2012 г. Конституционният съд потвърждава конституционосъобразността на чл. 25, т. 3 и изрично посочва независимия орган като първата от гаранциите за пропорционалност.

• През 2017 г. ЕСПЧ обявява жалбата на Анчев за недопустима, като отново сочи независимата комисия сред най-важните гаранции.
Към момента на това решение, по данните в него, Комисията е проверила над 290 000 души и е обявила над 12 000 сътрудници, сред които президент на републиката, трима конституционни съдии, над 150 народни представители и над 100 министри (§ 68).

4. Правни доводи
4.1. Независимостта на органа е част от конституционната обосновка на целия режим
В Решение № 4/2012 г. Конституционният съд разглежда колизията между правото на защита на личните данни и доброто име (чл. 32 от Конституцията) и правото на информация (чл. 41). Той приема, че границата между тях е определена пропорционално, защото законът създава достатъчно гаранции за засегнатите лица. На първо място сред тях съдът поставя това, че принадлежността се установява и обявява от независим държавен орган – независим не само по дефиниция (чл. 4, ал. 1), но и заради начина, по който се определя съставът му: избор от Народното събрание по предложение на парламентарните групи така, че никоя партия или коалиция да няма мнозинство (чл. 5, ал. 1 и 2). Съдът допълва, че е „удачно и правилно принадлежността да се установява от независим държавен орган“.
Следващите гаранции, които съдът изброява, също са засегнати от проекта: централизираният архив, който предотвратява укриването и подправянето на документи; подробното уреждане на процедурата в самия закон, а не в подзаконови актове; ограничаването на обявяването до лица на публични длъжности и дейности; съдебният контрол; липсата на правни последици.

Проектът на Министерския съвет запазва част от тези гаранции – съдебния контрол по АПК и кръга на проверяваните лица. Той обаче премахва първата и най-важна гаранция и прехвърля част от подробната уредба към актове на председателя на агенцията и на Министерския съвет. Мотивите на решението третират гаранциите като съвкупност. Отпадането на водещата от тях налага ново претегляне на пропорционалността, което проектът изобщо не прави.

4.2. Изпълнителната власт не може да бъде собствен проверяващ
Първо, още през 1997 г. Конституционният съд не допуска най-високите държавни длъжности да се проверяват от комисия, контролирана от изпълнителната власт. Проектът на Министерския съвет връща системата към този модел под друга форма: актовете се издават от председателя на агенция, която според мотивите е на бюджетна издръжка към Министерския съвет.

Второ, кръгът на проверяваните по чл. 3, ал. 1 включва министър-председателя, заместник министър-председателите, министрите и заместник-министрите, председателите на държавните агенции и висши ръководители в централната и териториалната администрация.

Длъжностното лице, което ще подписва актовете, самò попада в категорията на проверяваните (председател на държавна агенция), а органът, към който агенцията стои, включва други проверявани лица. Това е конфликт на интереси, който не може да се отстрани с вътрешни правила: никой не бива да бъде съдия по собствена кауза.

Трето, Комисията не просто „констатира“ факти. Тя управлява единствения централизиран архив на документите на Държавна сигурност и на разузнавателните служби на БНА, определя последователността на проверките (ЕСПЧ отбелязва поетапния ѝ начин на работа в § 114), публикува актовете и документите, на които те се основават, и решава достъпа до тях. Контролът върху архива е контрол върху това какво обществото научава и кога. Затова независимостта има значение и при обвързана компетентност, на която защитниците на проекта ще се позоват.

Четвърто, текстове, които проектът запазва, придобиват друго значение при смяна на органа. По чл. 32, ал. 2 решението дали документ да не бъде разкрит, по мотивирано предложение на съответната служба за сигурност, е окончателно и не подлежи на обжалване, а фондът с неразкритите документи е на пряко разпореждане на председателя (чл. 32, ал. 3). След промяната тези правомощия ще принадлежат на председателя на агенция към Министерския съвет, а предложенията ще идват от служби на същата изпълнителна власт, чиито ръководители и служители подлежат на проверка. Освен това чл. 16, ал. 1 продължава да изброява председателя на Главно управление на архивите сред органите, които са длъжни да предадат документи на „комисията“. Този орган съответства на сегашната Държавна агенция „Архиви“, а след замяната по § 6 същата структура ще бъде едновременно длъжник по предаването и негов получател.

4.3. Решението по делото Анчев срещу България
Жалбата е подадена от адвокат и бивш министър на правосъдието, обявяван три пъти от Комисията за принадлежност към Шесто управление на ДС. Петият състав на ЕСПЧ я обявява единодушно за недопустима като явно необоснована (решение от 5.12.2017 г., жалби № 38334/08 и № 68242/16). Това е решение по допустимостта, а не по същество, и подкрепя режима такъв, какъвто е уреден към онзи момент. Мотивите му са недвусмислени за ролята на независимия орган:

• В § 98 Съдът описва гаранциите срещу произвол. Първата е, че обявяването е възможно само по процедурата пред Комисията, а разгласяването по друг начин е престъпление (чл. 23 от закона, чл. 273 НК) – „особено важна“ гаранция. Втората е, че обявяването е поверено на специален независим орган, избиран от законодателя и недоминиран от една партия. Съдът определя това като „от значително значение“, защото историята на постсоциалистическите държави показва, че архивите на бившите служби могат да бъдат използвани за политически или други задни цели (позовава се на Joanna Szulc срещу Полша и Ivanovski срещу Северна Македония). Третата е подробната законова уредба на предаването и съхранението на архивите и на процедурата. Четвъртата е двустепенният съдебен контрол.

• Липсата на изслушване на засегнатото лице е приета за приемлива именно защото задачата на Комисията се свежда до проверка на съдържанието на архива, а лицето получава пълен достъп до документите (§ 98). Тази логика предполага орган, чиято безпристрастност не може да бъде поставена под съмнение.

• Свободата на преценка на държавата е широка, според Съда, по две причини: законът е приет с междупартиен консенсус след дълъг дебат, а Конституционният съд го е проверил внимателно, след становища на институции и неправителствени организации (§ 104). Проектът не отговаря на нито една от двете: той се основава на разпоредба от закона за държавния бюджет (§ 8 от ПЗР на ЗДБРБ за 2026 г.), прокарвана от управляващото мнозинство при изразено несъгласие на част от парламентарните групи, а мотивите му не съдържат конституционен или конвенционен анализ.

ЕСПЧ не е постановил, че независим орган е задължителен. Но премахването на гаранция, която Съдът самият определя като „от значително значение“, лишава държавата от най-силния ѝ довод във всяко бъдещо производство, образувано от лица, обявени от новия орган, и значително повишава риска от осъдителни решения срещу България и от обезщетения, платени от бюджета.

4.4. Централната експертна комисия не замества независимия орган
Параграф 9 от проекта съдържа два текста. Законът не определя колко членове има Централната експертна комисия, как се избират, за колко време, на какво основание се освобождават, какви изисквания трябва да отговарят и какви са правомощията ѝ спрямо председателя, който подписва актовете.

За сравнение, действащият закон изисква членовете на Комисията да са лица с обществен авторитет и доверие и с разрешение за достъп до класифицирана информация с ниво „Строго секретно“ (чл. 5, ал. 3), избира ги Народното събрание за петгодишен мандат с възможност за не повече от едно преизбиране, а Народното събрание може да прекрати предсрочно правомощията им само на изчерпателно изброените в закона основания (чл. 5, ал. 7).

Проектът не предвижда нищо подобно. Лицата, които ще преценяват документите на бившите тоталитарни комунистически служби, ще бъдат определяни и сменяни по преценка на председател на изпълнителна агенция.

Действащият закон гарантира независимостта и с други правила. Той изключва от състава лица, осъждани за умишлени престъпления от общ характер, били щатни или нещатни служители или секретни сътрудници на органите по чл. 1, лица, които са служители или сътрудници на службите за сигурност, както и заемащите изборни длъжности и ръководни длъжности в партии и организации (чл. 5, ал. 4). Кандидатите представят автобиография и медицинско удостоверение, преминават проучване за надеждност от Държавна агенция „Национална сигурност“ и изслушване в постоянната комисия на Народното събрание (чл. 6). Решенията се вземат с мнозинство от всички членове, с явно гласуване, а заседанията се стенографират и се отразява гласуването на всеки член (чл. 8). Комисията отчита дейността си пред Народното събрание два пъти годишно (чл. 4, ал. 6) и е първостепенен разпоредител с бюджет (чл. 4, ал. 2). Проектът отменя тези текстове (§ 4) и не предвижда еквивалент нито за председателя на агенцията, нито за Централната експертна комисия. Законопроектът на Министерския съвет изобщо не поставя важното условие членове на експертната комисия да не са били служители или сътрудници на органите по чл. 1.

Конституционният съд изрично е отчел, че процедурата е „детайлно регламентирана на законово ниво, а не с подзаконови нормативни актове“. Проектът въвежда точно обратното: състав, задачи и правила за работа се оставят на председателя на агенцията (§ 9, ал. 2), а структурата и числеността на служителите – на Министерския съвет (§ 18, ал. 6).

4.5. Прекратяването на мандатите със закон
Закон, който закрива орган с избрани от Народното събрание членове, трябва да се съобрази с Решение № 13 от 15.12.2010 г. по к.д. № 12/2010 г. От една страна, съдът допуска мандат, установен със закон, да бъде прекратен предсрочно чрез промяна на закона, като поставя тази преценка в рамките на законодателната целесъобразност. От друга страна, в диспозитива си съдът изисква изменението да „гарантира независимостта на органа“, а в мотивите си посочва, че балансът на властите не позволява прекратяване на мандати „по конюнктурни причини“ и че промяната не бива да нарушава конституционните принципи.

Проектът не само прекратява мандатите, но и премахва самата независимост. Той не се позовава на обстоятелство, свързано с невъзможността на органа да изпълнява функциите си (липса на кворум, непопълнен състав и т.н.), а единствено на административна оптимизация.

Можем да очакваме довод, че Комисията е създадена със закон, а не пряко от Конституцията, и че законодателят разполага с по-широка свобода. Отговорът е, че Решение № 4/2012 г. включва независимостта сред гаранциите, които правят допустимо ограничаването на основни права по чл. 32 и чл. 41 от Конституцията. Значи законодателят не е свободен да я премахне, без да компенсира загубата с равностойни гаранции. Проектът не предлага такива.

Правителството може да се позове и на § 11 от преходните и заключителните разпоредби на закона, според който след прекратяване на дейността на Комисията архивните документи се предават на правоприемник, определен със закон. Този текст урежда съхранението на архива и не определя кой и при какви гаранции обявява принадлежността. Заедно с чл. 4, ал. 1 той предполага прекратяване на дейността след изпълнение на задачите на Комисията, а не заместването ѝ с орган към изпълнителната власт, докато проверките продължават.

4.6. Мотивите не оправдават промяната
• „Единен институционален подход“. Държавна агенция „Архиви“ опазва Националния архивен фонд. Комисията решава дали лица, заемащи публични длъжности, са свързани с тоталитарните комунистически служби, и управлява достъпа до нейните документи. Мотивите смесват съхраняването на архиви с властта да се обявява принадлежност и не обясняват защо двете трябва да бъдат в една и съща йерархия.

• Икономии. Самите мотиви посочват, че няма влияние върху бюджета за 2026 г. и че всички служители преминават в агенцията. Единствената длъжност, която реално отпада, са тези на членовете на Комисията (девет по закон), т.е. именно елементът, който осигурява независимостта ѝ.

• „Припокриване на функции“. Това е твърдение, което не се доказва в законопроекта. Мотивите не съдържат данни кои дейности се дублират. Докладът до Министерския съвет от вицепремиера Иво Христов споменава, че е изготвена само частична предварителна оценка на въздействието.

• Не се въвеждат нови задължения. Това твърдение не е точно: § 15, т. 3 въвежда заплащане на разходите при издаване на копия от документи (чл. 31, ал. 4, т. 2), а мотивите не споменават тази промяна. Нещо повече, утвърдената практика на Комисията по досиетата (чл. 43 от Правилника ѝ и чл. 37, ал.2 от Вътрешните правила на отдела ѝ „Обслужване на гражданите и информация“) е приложен принципа на безплатен достъп, като се заплащат единствена разходите за материали по Наредба на МФ.

• § 8 от преходните разпоредби на ЗДБРБ за 2026 г. Този параграф възлага разработването на предложение за закриване на Комисията и преминаване на дейността ѝ към агенцията. Не определя обаче как ще се вземат решенията за принадлежност и не изисква отпадане на гаранциите за независимост.

Изборът на еднолична изпълнителна власт е решение на авторите на проекта, не следствие от § 8. Използването на закона за държавния бюджет за закриване на независим орган допълнително затруднява общественото обсъждане на въпроса.

4.7. Преходни и процедурни проблеми
• Правен вакуум. От влизането на закона в сила решенията се издават от председателя на агенцията (§ 5), мандатите на членовете на Комисията се прекратяват (§ 18, ал. 2), а до приемането на промените в устройствения правилник служителите продължават да работят „съобразно“ правилника на закритата Комисия (§ 18, ал. 6). Централната експертна комисия няма състав и правила, докато председателят не ги определи. В този период актовете за обявяване (ако изобщо има такива) ще бъдат уязвими при съдебно оспорване на компетентността и на реда за издаването им.

• Висящи производства. Председателят на агенцията довършва образуваните административни, административнонаказателни и съдебни производства (§ 18, ал. 7 и 8) без гаранции за приемственост на преценката по преписките.

5. Рискове при приемане на проекта
1. Конституционно оспорване от овластените по чл. 150 от Конституцията субекти, с оглед Решение № 10/1997, Решение № 4/2012 и Решение № 13/2010.

2. Жалби до ЕСПЧ от лица, обявени от новия орган. Защитата на държавата по Анчев се основава на гаранции, които проектът отстранява.

3. Масови съдебни оспорвания на актовете на новия орган поради състава, компетентността и реда за издаване, особено през преходния период. Този риск вече е посочен публично от правни експерти.

4. Подкопаване на общественото доверие в досегашните резултати (над 12 000 обявени лица към 2017 г.) и във възможността за бъдещи проверки.

5.1. Международен и регионален контекст. Законът от 2006 г. е приет в отговор на препоръки на Съвета на Европа и на ОССЕ. По публично оповестеното становище на самата Комисия, в държавите от бившия съветски блок органите, отговорни за досиетата, не са към изпълнителната власт. Този довод следва да бъде проверен и коментиран от Министерския съвет.

Комисията по досиетата представлява Република България Европейската мрежа на официалните институции, натоварени с опазването на архивите на тоталитарните комунистически служби. Тя е неин съучредител и член от 2008 г. Закриването ѝ ще донесе единствено репутационна щета на България сред нейните европейски партньори като страна, която досега е имала ясно утвърдена консенсусна правна рамка за разкриването на сътрудниците на тоталитарните комунистически служби и достъп до техните архиви. При закриването на Комисията Държавна агенция „Архиви“ не може автоматично да стане неин правоприемник в Европейската мрежа, тъй като е нарушено едно от основните изисквания за членство в мрежата, а именно органът, който разкрива сътрудниците и осигурява достъп до архивите им да е независим държавен орган. Както бе посочено в настоящото Становище Държавна агенция „Архиви“ не е такъв независим държавен орган, тъй като е структура, пряко подчинена на Министерския съвет, респективно на изпълнителната власт.

6. Искания
1. Законопроектът да бъде оттеглен като противоречащ на утвърдена държавна политика в продължение на 19 години и заплашващ да доведе до блокиране на разкриването на сътрудниците на тоталитарните служби и достъпа до документите на бившите комунистически служби.

2. Ако Министерският съвет реши да внесе в парламента този законопроект без да се съобрази с изразените становища в Портала за обществени консултации, като минимум да преработи законопроекта и да го внесе във вид, в който да урежда: състав на колективен орган, избран от Народното събрание при парламентарен баланс; мандат и изчерпателни основания за предсрочно прекратяване; изисквания за интегритет и допуск до класифицирана информация; вземане на решенията от колективния орган, а не от председателя; процедурни правила на законово ниво.

3. Да бъде извършена пълна оценка на въздействието, включително на съответствието с Конституцията и с Конвенцията, и да бъдат публикувана справката за съответствие с ЕКПЧ, Конституционния съд и справките за отразяване на становищата.

4. Въпросът да бъде разгледан публично при възможно най-широка обществена ангажираност – Кръгла маса – между представители на Министерския съвет и управляващите, с изслушване на Комисията, на Омбудсмана, на Комисията за защита на личните данни, на парламентарно представените партии и на неправителствените организации.

Фондация „Истина и памет“ изразява готовност да участва в такова широко обществено обсъждане.

*Фондация „Истина и памет“ е регистрирана от българския съд през 2016 г. в обществена полза и в устава ѝ е записано, че тя работи за запазване законоустановената публичност на архивите на бившите тоталитарни комунистически служби и достъпността им с цел изследването им.