Инж. Антон Маринов

Един от ключовите ангажименти на Република България по прилагане на Новия пакт за миграцията и убежището е приемането на национален План за изпълнение. Подобен документ вече е  одобрен с Решение № 883 на Министерския съвет от 19.12.2024 г. 

Планът определя общата рамка, графика и отговорните институции за законодателните и организационните мерки в периода 12 декември 2024-12 юни 2026 г., за да бъде гарантирана пълна готовност за приложимостта на пакета актове на Европейския съюз. 

В изпълнение на този План е предвидено да бъде изработен и приет изцяло нов национален Закон в областта на убежището, като подготовката и общественото обсъждане протичат през 2025 г., а приемането и влизането в сила се планират през първата половина на 2026 г., така че националната уредба да е напълно готова не по-късно от 12 юни 2026 г. Този времеви хоризонт е обвързан с общоевропейския график за изпълнение на Пакта, установен от Европейската комисия.

Именно тук, зад сухия език на плана и сроковете, се крие 

политическата интрига: 

правителството готви нов удар срещу президентската институция, като се опитва да отнеме (не директно а „по законодателен път“) част от конституционно предоставените правомощия на държавния глава. 

От закон за убежището към закон без убежище

Познаваме действащата нормативна уредба като Закон за убежището и бежанците. Това заглавие не е случайно. То следва логиката на Конституцията. Член 98, т. 10 ясно казва, че „Президентът предоставя убежище“. Член 27, ал. 3 допълва: условията и редът за даване на убежище се уреждат със закон. Такива текстове можем да намерим и в Конституция на Народна република България от 1971 г. (т. нар. Живковска Конституция).

Тоест, в центъра на тази материя от години стои убежището - конституционен институт, свързан пряко с правомощие на президента. Всичко останало като статут на бежанец, субсидиарна и хуманитарна закрила, процедурни режими и др. се „навързват“ около него.

Ала новият проект изважда думата „убежище“ от заглавието. Вместо Закон за убежището и бежанците ни се предлага Закон за международната закрила. На пръв поглед, звучи модерно, в унисон с терминологията на ЕС. На практика е изместен центърът на тежестта.

Когато конституционният термин изчезне от заглавието, законът престава да „говори“ от името на Основния закон и започва да звучи от името на административната система „международна закрила“. Убежището се превръща в подточка, в подвид на нещо по-широко, дефинирано не в Конституцията, а в европейските регламенти.

Тази промяна не е козметична. Тя е сигнал, че законодателят се опитва да пренапише философията на уредбата: вместо държавният глава да бъде носителят на ключовото решение в тази област, в ролята на основен „играч“ се намества администрацията, която борави с понятието „международна закрила“.

Как се стеснява правомощието на президента?

Подмяната в заглавието има продължение в конкретните текстове. Вместо да говори ясно за убежището като самостоятелен институт, проектът го „прегръща“ с нови конструкции – „национален хуманитарен статут“, „отделна национална процедура“, „специален режим“ и т. н. На думи убежището уж остава, но на практика се поставя в рамка, писана по образец на общата европейска система, предназначена за органите на изпълнителната власт.

Така ни се сервират няколко недопустими неща:

-      Конституционният институт „убежище“ фактически се приравнява на разновидност на хуманитарния статут.

-      Президентската преценка се подчинява на същите критерии, по които администрацията решава за бежански и за други видове статути.

-      Самият език на закона започва да третира убежището не като суверенно право на държавата, упражнявано от държавния глава, а като още една процедура в масива „международна закрила“.

На теория президентът продължава да „предоставя убежище“. На практика законът внимателно стеснява коридора, в който той може да го прави, като го обвързва с дефиниции, изключения и предпоставки, взети от европейски регламенти, които са писани за съвсем други органи.

Това е опит да бъде заобиколена Конституцията: вместо откровено да се поиска промяна на чл. 98, т. 10, обикновеният закон е пренаписан така, че правомощието на президента да се „свие“ отвътре.    

Недоразумения в частта за убежището

Законодателната техника в тази част не просто е слаба - тя е опасна.

Първо, смесват се два различни свята: конституционно право и административно право, все едно става дума за едно и също нещо. В отделни текстове убежището се описва с терминология от европейските регламенти за международна закрила, сякаш президентът е поредният „компетентен орган“, а не самостоятелна власт по смисъла на Основния закон.

Второ, постановяват се основания за отказ и отнемане на убежище, които на практика „преповтарят“ изключенията от бежанския статут по правото на ЕС. Така вместо Конституцията да бъде определящата рамка, европейският регламент става аршин, по който се мерят президентските решения.

Трето, самата систематика е объркана: в едни текстове се говори за „национален хуманитарен статут“, в други – за убежище, в трети – за международна закрила. Хората остава с усещането, че законът не е писан върху ясна конституционна концепция, а е сглобен като пъзел от отделни „парчета“ европейски текстове.

Всичко това води до един и същ резултат: президентското правомощие се оказва в сянката на една доминираща административна конструкция. От конституционен център убежището се превръща в периферна категория.

ЕС като удобен претекст

Управляващите ще кажат: „Това изисква Пактът, такива са решенията на Европейската комисия“. Това просто не е вярно.

Европейските регламенти говорят за международна закрила. Да. Те въвеждат стандарт за статута на бежанец, за субсидиарната закрила, за процедурите, за регистрите и обмена на информация. Но никъде не изискват държавите членки да заличат собствените си конституционни категории, още по-малко да обезличат института на убежището, ако той е уреден на най-високо равнище.

ЕС настоява за хармонизиране на минималните стандарти, а не за пренаписване на конституции. Ако България иска да се откаже от убежището като самостоятелен институт и да го превърне в подвид „хуманитарен статут“, това може да стане само по един начин – с открита конституционна промяна, а не с поставянето на ново заглавие върху закона и подмяна на съдържанието чрез преходни и допълнителни разпоредби.

Кой пише подобен закон и защо това има значение?

Особено тревожно е, че автори на обсъждания проект са хора, които очевидно не са достатъчно подготвени да осмислят и да променят толкова деликатна материя. В момента начело на Държавната агенция за бежанците са поставени Иван Иванов, представител на БСП, Янита Манолова и Никола Казаков. В ръцете им са концентрирани политическото и административното ръководство на системата. Ала никой от тях няма юридическо образование. Професионалният им път е преминал през администрация и управление на силови структури, без да познават или да са участвали в какъвто и да било законотворчески процес. 

Двамата господа притежават биографии на типични продукти на казармено-командната, доскоро тоталитарна система. Подобни люде не са и не биха могли да бъдат творци на модерни закони или на други юридически документи в една от най-чувствителните конституционни области.

Иронията е, че Янита Манолова не е известна нито като юрист, нито като човек с изявен правен профил. Но именно тя оглавява Междуинституционалната работна група „Правна“ към Стратегическата работна група на Националния съвет по миграция, граници, убежище и интеграция. Назначена е със заповед на министър-председателя. В държава, в която често се изисква повече подготовка дори за професията на маникюристка, се оказва напълно допустимо ключов закон в толкова чувствителна област да бъде изработван под ръководство на хора със съмнителни компетенции.

Сам по себе си подобен казус не би представлявал проблем, ако административните ръководители разполагаха с видима, силна юридическа школа, която да задава концепцията. Но когато ограничен кръг от типични държавни бюрократи изработва текстове, които засягат баланса между президент и правителство, резултатът е закономерен: Конституцията е третирана като удобен фон, а не като нормативен таван, до който законът може да достигне, но който няма право да надхвърля. За закон, който променя заглавието от „Убежището и бежанците“ към „Международната закрила“ и реже точно там, където започват президентските правомощия, подобно експертно равнище е крайно недостатъчно.

Модернизация или конституционна подмяна?

Никой не отрича, че България има нужда от обновено законодателство в областта на миграцията и убежището. Пактът на ЕС задава рамка и срокове, които не могат да бъдат игнорирани. Нужен ни е нов, модерен закон, който да подреди регистрациите, процедурите и електронните системи, да даде на администрацията ясни и ефективни инструменти за работа.

Но модернизация не означава заглавието на закона да изтрие конституционния институт, който лежи във фундамента на конструкцията. Не означава, че президентът следва да бъде приравнен на „компетентен орган“, който прилага инструкции от Брюксел. Не означава чрез обикновен закон да се стеснява правомощие, написано черно на бяло в основния закон.

Ако управляващите наистина вярват, че институтът на убежището е остарял и че президентът не трябва да играе толкова съществена роля, нека да го кажат честно и да предложат конституционна промяна. Да поемат политическа отговорност и да убедят обществото.

Опитът да направят същото „на тихо“  чрез отпадане на една дума от заглавието и чрез серия от недомислени текстове, които подменят смисъла, е не просто лоша законодателна практика. Това е посегателство върху институционалния баланс, заложен в Конституцията.

И тук причинно-следствената връзка е болезнено ясна: европейският Пакт създава необходимостта от нов закон. Но моментът се използва, за да прекрои уредбата така, че да свие президентските правомощия. Подмяната започва от заглавието, минава през терминологията и завършва с текстове, които превръщат убежището в подточка на „международната закрила“.

В крайна сметка не ЕС, а българската Конституция трябва да бъде отправната точка. И ако в заглавието и в съдържанието новият закон не започва от убежището, значи започва от съвсем друго място. И служи на съвсем други цели.

При което неизбежно възниква въпросът: къде е мястото на президентската институция в този процес? Знае ли президентската администрация, че в момент, когато се орязва конституционното му правомощие да предоставя убежище, хора без капацитет в тази област „творят“ нов закон?

Вторият не по-малко остър въпрос, е  как е възможно лице без сериозен юридически профил да бъде назначено начело едновременно на агенцията и на „Правната“ работна група, която трябва да изработи нормативната рамка в една от най-чувствителните конституционни теми? Подобен подход представлява не елементарна кадрова грешка, а съзнателен избор някой да държи правото далеч от юристите и близо до удобни на властта бюрократи.

Утвърдени в областта на убежището юристи вече предупреждават, че документът, който днес се нарича „законопроект“, е натоварен с още десетки недоразумения, с логически абсурди и правни недомислици. Тези дефицити заслужават самостоятелен и подробен  разбор, който най-вероятно ще бъде тема на следваща публикации.