Иван Динев Иванов

Доц. Иван Динев Иванов преподава в школата за публични и международни отношения към Университета в Синсинати, Охайо, САЩ. Научните му интереси включват международни институции, политика на НАТО и Европейска сигурност.

Резюме:

Базирайки се на теорията за институционална адаптивност, тази разработка разглежда предприетите от Европейския съюз (ЕС) мерки свързани с пандемията от COVID-19 въз основа на използваните институционални активи и процеса на взимане на решения в организацията. Изследването на Дебре и Дийкстра (2021) правилно отбелязва, че ЕС е сред онези международни организации (МО) подходили към пандемията като „прозорец от възможности за поемане на нови задачи“ и инициирали нови политически инструменти. По-внимателното проучване на политиката на ЕС, обаче, показва редица предизвикателства, ограничаващи отговора на организацията относно глобалната пандемия.[1] Те включват ограничен контрол върху политиките на страните-членки на ЕС и намалена способност за въздействие върху националния отговор, свързан с разпространението на ваксини, прилагането на цифров сертификат за COVID и способност за борба с дезинформацията относно ваксините. В резултат на това ЕС не успява да намали неравенствата между своите членове свързани пряко със здравните и икономическите последици от световната пандемична криза .

Въведение

COVID-19 кризата представлява огромен шок за съвременните общества със сериозни здравни, социални, икономически и политически последици и поставят редица предизвикателства пред ключови елементи на съвременната цивилизация. Как различните международни организации (МОрг) отговарят на този нов тип заплаха? Тази статия разглежда отговора на ЕС към предизвикателствата от COVID-19 през призмата на теорията за институционална адаптивност. Основната й теза, е че отговорът на ЕС се определя от неговата организационна адаптивност, която се движи от два ключови фактора - налични организационни активи и институционален процес за взимане на решения. Докато ЕС предоставя широк спектър от организационни активи (или ресурси) за борба с COVID-19, неговата сложна структура за взимане на решения поставя редица ограничения върху способността на организацията да насърчи висока ефикасност към институционален отговор. Последващото изложение представя теорията за институционална адаптивност като рамка за анализиране на институционалния отговор на COVID-19, след което следва анализ на разпределението на различните активи и на процеса за взимане на решения, чрез който е извършено това разпределение. Накрая са представени ключовите заключения и последиците от COVID-19 кризата.
Институционална адаптивност и COVID-19
Международните организации (МО) се създават в отговор на определени предизвикателства от външната среда, включващи заплахи относно сигурността, икономиката, околната среда и други. Идеята зад адаптивността е, че една институция съществува толкова дълго, до колкото служи на интересите на своите членове и е в състояние да се справи със заплахите и предизвикателствата насочени към тях. Тази институция е малко вероятно да оцелее в дългосрочен план ако не се справи с постигането на целта си или ако заплахата просто изчезне. В случай, че една международна институция е годна да обслужва множество цели, тогава тя може да продължи да функционира. Този процес на адаптиране към нови външни заплахи или предизвикателства зависи от организационните активи, които съставляват вътрешната структура и живот на организацията.
Организационните активи са ключов елемент от институционалната адаптивност. Има няколко критерия на класификация на тези активи: материални и нематериални; военни и невоенни; и други.[2] Материалните активи могат да включват военна мощ, население, география, управление, финанси, богатство и други. Нематериалните активи обхващат социални, културни и други активи. Нормите, правилата, процедурите, изявленията и позициите за взимане на решения могат също да служат като „инструменти за управление на държавата“.[3]  Анализът на организационните активи следователно изисква фокусиране върху три групи въпроси – кой притежава активите, дали и как те могат да бъдат използвани, за да се отговори на дадена заплаха. МОрг притежават различни общи или специфични активи – норми, правила и процедури – управляващи организационното поведение.[4] Специфичните активи се използват за справяне с тесен набор от заплахи и след тяхното изчезване, специфичните активи обикновено стават ненужни.[5] Общите активи, от друга страна, могат да бъдат пригодени към широк спектър от дейности в различни сфери на заплахата и следователно позволяват по-голяма гъвкавост.
Вторият фактор, който движи институционалната адаптивност, е скоростта, в т.ч. времето с която дадена институция взима и имплементира дадено решение. Организационните решения включват нови правила и процедури регулиращи специфичен аспект от организационната дейност – например решението на ЕС да приеме енергийни разпоредби, да разположи войски или да създаде мисия в отговор на локален конфликт, или да действа с цел забавяне на разпространението на опасен вирус, като същевременно икономическите последици от пандемията се сведат до минимум. Основното предположение, е че колкото по-бързо една организация взима решение, толкова по-ефективен е нейният процес за взимане на решения.

Скоростта, с която се взима решение, е особено критична, когато се отнася за въпроси в непосредствена заплаха за мира и сигурността, включително глобална заплаха като здравна пандемия. Освен скоростта има няколко допълнителни фактора, които оформят процеса за взимане на решения. Първо, важно е да се разбере колко органи са ангажирани в процеса. Ако има повече такива органи, тогава процесът става по-сложен в сравнение с МОрг, които включват по-малко органи, тъй като процесът изисква одобрение от по-малко нива. Второ, наред с броя, връзката между различните органи е също от ключово значение. Ако те са йерархично организирани, следвайки определена линия на подчинение, вероятността те да бъдат по-ефективни е по-голяма в сравнение с нейерархичната структура за взимане на решения. Трето, скоростта и качеството на процеса зависи и от степента на специализация, която всеки от тези органи притежава. Процесът бива по-улеснен при наличието на специализирани експерти. Неспециализираните органи, от своя страна, имат ограничен опит и са склонни да усложнят взимането на решения.
Анализът на справянето на ЕС с пандемията от COVID-19 се основава на няколко основни допускания. Първо, организациите, занимаващи се с различни аспекти на COVID-19 кризата (напр. здравната криза или икономическата криза), имат сравнителни предимства пред МО, които са специализирани в други (например неикономически и нездравни) аспекти на международното сътрудничество. Второ, размерът на МО и бюрократичната структура могат да повлияят на тяхната адаптивност. Например, някои организации имат специализирано и рационализирано взимане на решения, което улеснява справянето им, докато при други такова липсва. Въз основа на тяхната специализация, е по-вероятно някои организации да дадат по-ефективно справяне в сравнение с други.

ЕС и COVID-19

Как реагира ЕС на кризата с COVID-19? Обсъждането по-долу се фокусира върху разположените от ЕС активи, и начина на взимане на решения, свързани с COVID-19. Като цяло ЕС притежава множество активи, за да отговори на глобална здравна пандемия, които включват икономическа помощ, финансова експертиза и други.[6] По време на видеоконферентните срещи, проведени на 17 март и 26 март 2020 г., лидерите на ЕС се споразумяха за списък с приоритети като се фокусираха върху няколко различни вида активи, които включват обществено здравеопазване, пътувания и транспорт, изследвания и иновации, икономика , управление на кризи и солидарност и образование.[7]

Икономическите мерки на ЕС: План за възстановяване на Европа

Разпределянето на новите бюджетни ресурси бе един от най-големите инструменти за борба с икономическите последици от COVID-19 кризата, с които ЕС разполагаше. Лидерите на Съюза се споразумяха за пакет за възстановяване в размер на 1,8 трилиона евро, който съчетава разпределението на бюджета като част от финансовата рамка за 2021-27 г. и плана за възстановяване и стимулиране #NextGenerationEU.[8] Съгласно споразумението, Комисията се съгласи да вземе заем до 750 милиарда евро на пазарите, от които 390 милиарда евро под формата на безвъзмездни средства, а други 360 милиарда под формата на заеми с ниска лихва.[9] Допълнителните финансови мерки включват програма за спешни покупки при пандемия в размер на 1,4 трилиона евро, както и гъвкавост на бюджетните правила за страните от еврозоната, което да позволи на страните от ЕС да разпределят националното финансиране за борба със здравните и икономическите последици от кризата. ЕС също временно облекчи правилата за държавна помощ, за да могат правителствата да предоставят мерки за увеличаване на ликвидността на икономиките си. И накрая, ЕС издаде насоки за защита на критични активи и технологии. Подобно разпределение на значителни финансови активи е показателно за силен отговор на икономическите последици от COVID-19 кризата. Единственото притеснение беше относно удължения интервал от време за получаване на одобрение на процеса, чрез който тези икономически активи да бъдат разгърнати.

Здравните мерки на ЕС: ваксини и политики за ваксини

ЕС се ангажира в нови области не международното сътрудничество, където има ограничен предишен опит, като по този начин генерира нови активи за борба с пандемията. В допълнение към увеличеното разпределение на активи за обществено здраве, съюзът отдели средства за укрепване на здравните системи и успя да координира политики за генериране на нови активи. Това от своя страна помогна на държавите-членки със създаването на механизми за защита, нужни за натрупването и разпределянето на съответните ресурси, занимаващи се със спешна подкрепа, гражданска защита (напр. лични предпазни средства), тестове за COVID и други.[10] Най-големият актив на ЕС в борбата с пандемията е именно споделената стратегия за ваксини, която позволи на Европейската комисия да договаря предварителни споразумения за закупуването на ваксини от големи компании (AstraZeneca, Johnson&Johnson, CureVac, Moderna, BioNTech-Pfizer), които впоследствие бяха разпределени между държавите-членки.[11] Освен това Комисията създаде обща рамка за докладване и платформа за наблюдение на ефективността на националните стратегии за ваксини и стартира нова съвместна поръчка за медицинско оборудване за ваксинация. ЕС също успя да набере средства и да допринесе ефективно с 400 милиона евро като гаранции към глобалния отговор на Световната здравна организация за коронавирус.[12]

Взимането на решения на ЕС относно COVID-19

Като цяло ЕС реагира бързо след кризата с COVID-19. Ключов фактор, който помогна за бързата реакция на организацията, беше, че Съветът активира интегрирания механизъм за реакция на политически кризи на ЕС (IPCR) през януари 2020 г. Този механизъм позволи на председателството на ЕС да координира политическия механизъм за отговор за големи междусекторни и сложни кризи.[13] Въз основа на новоприетата рамка на IPCR, ЕС взе серия от бързи решения в началото на кризата. Първо, на 19 март 2020 г. ЕС въведе съвместни обществени поръчки за лични предпазни средства (ЛПС), терапевтични средства за медицинско оборудване и други доставки като част от общия европейски резерв. Второ, скоро след въвеждането на блокирането и затварянето, Комисията положи усилия за създаване на приоритетни ленти, за да улесни безпрепятственото движение на стоки и хора през границите, като същевременно спазва здравните протоколи за безопасност.[14] Делегациите на ЕС в трети държави създадоха процес за координиране на репатрирането на граждани на ЕС, работейки в тясно сътрудничество с посолствата на държавите-членки. Трето, Европейската комисия одобри иновативни процедури за контрол на тестове за надеждна проверка на до 60 милиона лабораторни тестове в целия ЕС още на 1 април 2020 г.[15]
Въпреки бързата реакция на съюза, благодарение на механизма на IPCR, имаше значителни забавяния в прилагането на стратегията за реагиране с COVID-19. След като Комисията изгради диверсифицирано портфолио от ваксини за граждани на ЕС, преговорите се фокусираха върху справедливи цени и отговорност, а не върху скорост, водеща до обвинения на някои държави-членки, които самостоятелно избраха да закупят допълнителни дози. Освен това преговорите с доставчиците на ваксини доведоха до забавяне на доставките и бавно стартиране на програмата за ваксинация на ЕС, което доведе до редица критики.[16] В отговор Брюксел създаде работна група, която целеше да постигне напредък в премахването на пречките, да ускори и увеличи производството на ваксини и да го приспособи към различни щамове на вируса. ЕС, фокусиран върху конкретни цели по време на COVID-19 кризата (напр. справедливо ценообразуване на ваксините), ограничи бързата доставка на ваксини за гражданите на ЕС в началото на 2021 г. По този начин преговорите на ЕС относно ваксините разкриха проблеми, свързани с бюрократичната природа на организацията, която изисква допълнително време за ефективен и ефикасен отговор.
Въпреки въвеждането на IPCR, наднационалните правомощия на ЕС за справяне с глобалните здравни кризи останаха ограничени, фокусирайки се предимно върху обмена на информация и координацията чрез различни кръгли маси на Съвета. В резултат на това решенията на изпълнителната власт относно разпределението на националните активи и политики опряха до членовете на ЕС. По този начин се ограничи цялостният отговор на организацията, особено при по-бедните държави-членки, изправени пред недостиг на ресурси за здравеопазване или уязвими здравни системи.
Въпреки тези постижения пандемията от COVID-19 послужи като катализатор, който разкри редица пропуски на ЕС, особено между богатите и бедните страни-членки. Продължаващите финансови и здравни кризи допълнително увеличиха разликата между различните страни от ЕС. Въпреки факта, че Комисията договори равен достъп до ваксини за всички свои членове, в края на 2021 г. процентът на ваксинация варира значително в различните държави от ЕС - най-бедните страни имат най-ниски нива на ваксинация, а най-богатите имат най-висок процент, както е показано в фигура 1 по-долу.

Фигура 1. Връзка между богатството и нивата на ваксинация

Друг случай на неравенство е свързан със смъртността от COVID-19 на 1 милион души. Фигура 2 по-долу показва, че членовете на ЕС, чиито здравни системи се класират по-високо в индекса на потребителите на здравето на потребителите (EHCI) за 2018 г., имат по-малко смъртни случаи от COVID-19 на 1 милион души за първите 20 месеца от началото на пандемията през март 2020 г. (напр. скандинавските страни и страните от Бенелюкс), поне в сравнение със здравните системи, класирани по-ниско в индекса на EHCI. Последните, които включват България, Румъния, балтийските нации и другите страни от Централна и Източна Европа (ЦИЕ), имат не само по-ниски нива на ваксинация, но и значително по-високи нива на смъртност на 1 милион души.

Фигура 2: Връзка между здравния потребителски индекс в евро (EHCI) и смъртните случаи от COVID (към декември 2021 г.)

Заключения

Повече от двадесет месеца след началото на глобалната пандемия от COVID-19, данните показват, че ЕС е демонстрирал умерено ниво на адаптивност в отговор на COVID-19. Въпреки ограничения контрол върху много от активите, свързани с пандемията, ЕС е разположил достатъчно средства за борба с икономическите и здравните последици от кризата. По същия начин ЕС взе бързи решения, улесняващи достъпа до медицински активи (напр. ЛПС и ваксини), в опит да намали неблагоприятното въздействие на тази глобална заплаха за здравето. ЕС създаде правила, политики и процедури за улесняване на свободното движение на хора, стоки, услуги и капитали през границите и също така въведе най-големия пакет за финансово възстановяване в историята на организацията с цел борба с икономическите последици от кризата. Въпреки това, ЕС показа значителни ограничения в способността му да въздейства, особено в страни, които са уязвими поради слаби здравни системи и ограничени национални ресурси. В резултат на това видяхме различни нива на ваксинация и различия в прилагането на сертификата, позволяващ достъп до масови събирания на ваксинирани хора (напр. т. нар. Зелен сертификат). Други ограничения включват неспособността на ЕС да достигне високи нива на ваксинация във всички държави-членки поради невъзможността да се убедят гражданите на ЕС, че ваксините са безопасни. Това явление се дължи и на ниските нива на обществено доверие и високата ефективност на кампаниите за дезинформация в Централна и Източна Европа и балтийските страни, където процентът на ваксиниране е най-нисък.[17]
Ограниченията на ЕС свързани с COVID-19 също разкриват необходимостта от по-голяма координация на здравните и финансовите политики и нуждата от по-голяма централизация по въпроси като политиките за ваксинация, свободно движение на хора, стоки, услуги, капитали и други. ЕС трябва да разполага с по-добри механизми за оказване на помощ на своите страни-членки по редица въпроси, които включват борба с дезинформацията, както и създаване на по-ефективни кампании за обществена информация по въпроси с голямо социално въздействие, като общественото здраве.
____________________________________
[1] Maria J. Debre and Hylke Dijkstra, “Covid-19 and Policy Responses by International Organizations: Crisis of Liberal International Oder or Window of Opportunity?” NestIOr Working Paper, 15 October 2020, available at: <https://www.nestior.eu> (accessed December 18, 2021).
[2] Robert Art, “American Foreign Policy and the Fungibility of Force,” Security Studies 5, no. 4 (Summer 1996), pp. 14-5.
[3] Michael Barnett and Raymond Duvall, “Power in International Politics,” International Organization 59, no. 1 (2005), pp. 39-75.
[4] Celeste Wallander, “Institutional Assets and Adaptability: NATO after the Cold War,” International Organization 54, no. 4 (2000), p. 709.
[5] Wallander, “Institutional,” pp. 705-706.
[6] Alexei Jones, Katja Sergejeff, Andrew Sherriff, Chloe Teevan and Pauline Veron, “The challenge of scaling up the European Union’s global response to COVID-19,” ECDPM Briefing note 116, p. 1, available at: <www.ecdpm.org/bn116> accessed (December 18, 2021).
[7] Krzysztof Goniewicz, Amir Khorram-Manesh, Attila J. Hertelendy, Mariusz Goniewicz, Katarzyna Naylor and Frederick M. Burkle, “Current Response and Management Decisions of the European Union to the COVID-19 Outbreak: A Review,” Sustainability 12, no. 9 (2020), pp. 3 (out of 12).
[8] “Recovery Plan for Europe,” The European Commission, July 2020, <https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_en> (accessed 4 March 2021).
[9] “EU Recovery Package Proposal Sees 390 billion Euro Grants, 360 billion Loans,” Reuters, 20 July 2020, also available at <https://www.reuters.com/article/uk-eu-summit-proposal-idUKKCN24L2DJ> (accessed December 16, 2021).
[10] “EU Coronavirus Response,” The European Commission Factsheet, 28 October 2020, available at: <https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/FS_20_1911> (accessed December 16, 2021).
[11] Scott Greer, Ana Amaya, Holly Jarman, Helena Legido-Quigley, Martin McKee, “Regional International Organizations and Health: A Framework for Analysis” Journal of Health Politics, Policy and Law (July 2021), DOI: <https://doi.org/10.1215/03616878-9417456>
[12] “EU Coronavirus Response.”
[13] Riyanti Djalante, Rajib Shaw, Andrew DeWit, “Building Resilience Against Biological Hazards and Pandemics: COVID-19 and Its Implications for the Sendai Framework,” Progress in Disaster Science 6 (published online April 2020).
[14] Goniewicz, et al, “Current Response,” pp. 5 (of 12).
[15] European Commission. Ensuring the Availability of Supplies and Equipment. Available online: <https://ec.europa.eu/info/live-work-travel-eu/health/coronavirus-response/public-health_en#health-crisismanagement> (accessed December 18, 2021).
[16] “The E.U. Adopts a New Strategy to Counter Future Pandemics,” The New York Times, 15 September 2021, also available at: <https://www.nytimes.com/2021/09/15/world/eu-health-agency-pandemic-covid.html> (accessed December 17, 2021).
[17] Nikolay Marinov and Maria Popova, “Will the Real Conspiracy Please Stand Up: Sources of Post-communist Democratic Failure,” Perspectives on Politics, Forthcoming (published online May 2021), DOI: <http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3845517> (accessed December 20, 2021).