Проектът на Стратегия за национална сигурност на Република България–2017 или защо е размита границата между външните и „вътрешните“ рискове и заплахи за националната ни сигурност?

Владимир Миленски*, atlantic-council.bg

От доста време битува схващането, че границата между външните и вътрешните заплахи за национална сигурност ставала все по-размита и все по-трудно можело да се каже кое е външна и кое вътрешна заплаха. С други думи, тези граници вече се сливали.

Подобна теза е крайно опасна за всички демократични общества, но особено за неукрепнали млади демокрации като нашата. Сегашният проект на Стратегия за национална сигурност продължава тази порочна традиция, като я демонстрира нагледно и все по-заплашително.

Къде е опасността?

Националната сигурност се занимава с онези заплахи за националното благоденствие, които нацията не може да разреши чрез вътрешната си обществена уредба, включително чрез своите правоприлагащи и правоналагащи механизми и органи. Въпреки, че е взела всички мерки за добра вътрешна организация и подредба, където по презумпция е постигнато съгласие по приетите правила за функциониране на обществото, нацията не може да очаква лица, организации и общества извън нея да се подчиняват на тези правила, тоест на волята ѝ. Нормално е да съществуват структури и лица, които няма да го правят.

Всички индивидуални или колективни субекти, които не попадат в обхвата на националната юрисдикция, са обект на националната сигурност. Те могат да бъдат приятели, неутрални, злонамерени и особено важно, могат да променят групата, към която принадлежат и да се превърнат в източник на потенциални или реални проблеми за нацията. Според техния мащаб и вреда, изброените фактори представляват рискове и заплахи за националната сигурност.

Ако член на самата нация действа срещу нейните правила, нацията го „вразумява“ с инструментите си за правоналагане. Ако идентифицира някакви вътрешни „болести“ като дефекти в обществената уредба, пропуски в здравеопазването, в образованието или в организацията на движението по пътищата, обществото има механизми за постоянен вътрешен контрол. Което представлява имунна система за оповестяване и незабавни корекции. Тоест, по вътрешните проблеми нацията разполага с пълни възможности да се коригира сама: да приема и променя закони, да създава структури, да преразпределя усилия и ресурси и т.н. За всичко това няма нужда от прилагане на сила, камо ли на сила с летален ефект. Всичко това се случва в съответствие с нормално и ежедневно функциониращата вътрешна уредба на организма, наречен нация-държава.

Когато обаче проблемите са предизвикани от външни източници – субекти, организации, общества, държави или недържавни формации, върху подобни външни източници нацията няма други лостове за въздействие, освен 

инструментите на силата:

 силата на убеждението и силата на принуждението. За целта нацията е предвидила и разполага с три явни и с един скрит инструмент. Тези инструменти са:

- ПОЛИТИКА или силата на дипломацията;
- ИКОНОМИКА или силата на ресурсите;
- АРМИЯ или силата на оръжието;
- ИНФОРМАЦИЯТА или силата на знанието.

Обикновено нацията прилага първите три инструмента в посочения порядък със застъпване във времето и според интензивността на противопоставяне от опонента, представляващ заплаха за националната сигурност. Държавата, създадена от нацията, оперира с инструментариума на споразумения и договори, съглашения и съюзи, търговски спогодби и икономически помощи, преди да пристъпи към санкции и забрани, военни операции различни от война и накрая  – към пълномащабни военни действия.

Четвъртият инструмент е постоянно действащ и работи във всички фази. В най-широк смисъл на понятието информацията включва въздействие чрез култура и образование, през разузнаване и контраразузнаване, чрез специализирани психологически операции.

Казано с други думи, стратегията за национална сигурност трябва да идентифицира всички рискове и заплахи за националния интерес, които не попадат в обхвата на националната юрисдикция и срещу тях няма как да бъдат приложени вътрешните, нормално и ежедневно функциониращи 

„имунни“ механизми за корекция

 на обществената уредба и за нейното прилагане и налагане.

Ако сме съгласни с горното, няма логика една стратегия за национална сигурност да описва като рискове и заплахи проблеми и предизвикателства пред вътрешни секторни политики.

Не са размити границите между външните (за националната сигурност) и вътрешните (вътрешен ред и обществена безопасност) рискове и заплахи, а зрението ни се е влошило и сме неспособни да различим добре тези граници.

Защо ли?

Защото до неотдавна, в условията на пълна социалистическа самоизолация, външните заплахи доста трудно се промъкваха вътре в територията ни. Така те лесно и категорично бяха възприемани като еднозначно външни: и по произход (кой ги подклажда, инспирира, финансира, поддържа) и по местонахождение (откъде идват, отвътре или извън страната). Те винаги бяха само външни.

Вътрешните заплахи са обект на партийно въздействие: я на пленум, я на конгрес ще се родят тезиси или постановление за „още по-пълно задоволяване на все по-нарастващите потребности“… и „всичко в името на човека, всичко за благото на човека“. Веднага бяха привличани и „градивните сили” на милицията и прокуратурата. И, разбира се, вездесъщата Държавна сигурност.

С времето дори експертите у нас забравиха как да разграничават заплахите според техния корен, инициатор и вдъхновител. Подобно усилие просто не бе необходимо. Териториалният и партийният критерии даваха незабавен отговор, без нужда от доказателства и анализи. Този навик не бе по-различен и при тогавашния противник от “гнилия капитализъм”. Той също като нас живееше зад желязна завеса с лесно смилаемите понятия като „отсам“ и „оттатък“. Ако заплахата идва отвън, значи е външна и касае националната сигурност. Ако се появи вътре, значи назрява вътрешен проблем, който се решава с вътрешен инструментариум.

Но демокрацията е несъвместима с капсулиране

 Сега сме изправени пред отворени граници, свободно движение на хора, ресурси и информация. Редица външни заплахи се възползваха от тази отвореност на демократичната уредба и инфилтрираха част от проявите си вътре в територията ни. Оказа се, че ние, експерти или любители, сме изгубили рефлекса да търсим причините. Продължихме „лесно“ да разграничаваме заплахите само според териториалното им  разположение.

Резултатът е разрушителен за националната сигурност. Поне в две насоки:

Първо: в стремежа си да не се изложим като недалновидни, настоявахме, че промяна по същество няма и продължихме да прилагаме териториалния критерий за външни и вътрешни заплахи. А за да успокоим съвестта си на специалисти, експертната общност избра формулата, че вътрешните и външните заплахи вече нямали помежду си ясна граница, защото тя се размивала и изчезвала.

Така 

монтирахме бомба със закъснител в собствения си дом

 Защото демократичното държавно устройство има категорична и ясна граница на разпределение на правомощията и отговорностите и особено ясно разграничение между инструментите за въздействие срещу рисковете и заплахите според това дали са вътрешни или външни.

Разликата е в силата. Никоя нация не хвърля срещу външни заплахи полиция, нали? Нито изпраща дипломати от Външно министерство или не дай, Боже, армията, срещу проблеми в демографията или образованието. Защото са нужни напълно различни инструменти и подходи, а и умения, които в редица отношения са несъвместими. Например, в условията на истинска демокрация армия и полиция не са взаимозаменяеми, противно на някои днешни настроения и официални държавни политики.

Щом обявяваме, че не можем да различим външните от вътрешните заплахи, значи не можем да дефинираме и да разграничим породилите ги причини. От което следва, че се самообричаме да се занимаваме със следствията и никога да не сме сигурни дали сме дефинирали истинските причинители на заплахите. Ако все пак сме дефинирали причините, остава рискът да използваме погрешен инструмент, който няма как да донесе желания резултат (виж по-горе относно взаимозаменяемостта).

Какъв по-голям успех за противника от това, да ни накара да хвърлим ресурсите си срещу вятърни мелници? Какво по-хубаво би могъл да си пожелае врагът на българската нация от това, да види, че прилагаме грешни и неефективни инструменти или че гасим „пожар след пожар“ в преследване само на проявите, на следствията от заплахите?!

Вторият опустошителен ефект от нежеланието да видим кои са външни и кои вътрешни заплахи и че критерият не е територията, а източникът, е пълното объркване, което с лекота се настанява в експертната администрация: министерства и ведомства влизат в безкрайни спорове „кой да води бащина дружина“. Кой е по-по-най-способен и най-подходящ да поеме задачите за противодействие срещу едни или други заплахи, защото сега нали „нямало граница между вътрешни и външни”.

Тоест, всеки претендира да „бори” заплахите, стига да види някакъв интерес. А интерес винаги има, защото след формулираната и защитена политика следва съответен бюджет. И всяко ведомство чувства интерес да увеличи бюджета си, особено ако държавното устройство не гарантира контрол на неговото изразходване според постигнатите резултати.

Факт е, че в областта на сигурността резултатите не могат нито лесно да се измерят, нито да се докоснат. Особено ако причините са извън държавата. Следователно е трудно да бъде установена връзка между изхарчените пари и постигнатия ефект. „Размиването на границите“ поражда у администрацията стимул да поема функции спрямо размитите и неясни заплахи. Така не особено храбрата бюрокрация ще може да претендира за бюджет при липсата на конкретни отговорности.

При почти всички млади демокрации проличава силно желание у полицейските органи и министерствата на вътрешните работи да поемат отговорност за значителна част от тези „нови външно-вътрешни заплахи“.

Същевременно какво правят министерствата на външните работи и на отбраната? Отстъпват. Къде поради смутния характер на времето, къде поради манталитет и склонност към изчакване и обмисляне. А донякъде и поради прикрити антидемократични убеждения и обвързаности.

Така само след няколко години повтаряне на мантрата за „размитите граници между вътрешните и външните заплахи” сме изправени пред опасността да подменим разбирането си 

кое е заплаха отвън, 

срещу която трябва да се борим с всички инструменти на националната мощ и кое е вътрешен проблем, за който правителството и съответните министерства са длъжни да разработят ефективна политика, а Народното събрание да ги подкрепи с адекватен бюджет.

Още по-опасно е, че тази мантра за „размитите граници между външните и вътрешните заплахи“ отваря широко врати за политическа безотговорност и манипулации, особено в младите и неукрепнали демокрации. Сега всяка политическа сила в опозиция или на власт има възможности и стимул (когато преследва краткосрочни партийни цели) да внушава за растящи заплахи спрямо националната сигурност и да насочва националната енергия в погрешна посока за „борба” с тези опасности. Като манипулира общественото мнение, че вътрешните проблеми са по-тежки и по-належащи за финансиране от външните, или обратното, според конюнктурата. Във всеки случай се сравняват несравними неща.

Или вътрешни неуредици, чиято истинска причина са неадекватни политики на правителството, ни се представят като независещи от инструментариума на държавата извън политическата отговорност на властта. Подобно „измиване на ръцете“ предлагат и неясните „вътрешно-външни заплахи с размити граници“.

Редовно четем, включително и в настоящия проект на стратегия, че „демографската криза е заплаха за националната сигурност”. Неадекватното образование и компетентности също се оказват заплаха за националната сигурност. Социалното неравенство и породеното от него недоволство – и те били заплаха за сигурността! Подобни интерпретации на вътрешни проблеми са резултат от некомпетентни политики и силно напомнят стила на комунистическата Държавна сигурност, която зад всяко „борче виждаше не скиорче“, а „попълзновения на световния империализъм”. Такъв подход снема отговорността от лица и структури, които са длъжни да я носят по закон и им гарантира управленски комфорт и неограничен контрол върху ресурси и власт. Оттук до масовото намиране на вътрешни врагове остава само една малка крачка.

Нека да погледнем на въпроса и от съюзнически аспект и да опитаме да вземем поука:

в НАТО и в ЕС сигурността, която там не се нарича национална, защото е съвместна, е отговорност на министрите на външните работи и с нея се занимават само те.

Държавните и правителствени ръководители (според уредбата на съответната държава) официализират решенията. За жалост, у нас малцина знаят, че министрите на външните работи носят отговорност и приоритетно решават проблемите на сигурността. Периодично те включват в работата министрите на отбраната и изключително рядко други министри. Например, ЕС, който за разлика от НАТО разполага с икономически силов инструмент като политиката на помощи и санкции, има за целта и формат в който министрите на външните работи са придружавани от министрите по помощите и санкциите. Ако някоя държава няма такъв министър, обикновено делегира правомощия на министъра на външните работи или както прави България, определя заместник-министър, който отговаря за този ресор. Аналогично е положението по отношение на енергийната сигурност, а вече и при информацията.

Че изоставаме в подхода си към проблема, в неговото разбиране и в организацията за решаването му, съвсем не означава, че са се размили границите между външните и вътрешните заплахи. Ако човек има влошено зрение (астигматизъм), това означава ли, че обектите около него вече нямат категорични очертания? Руските „зелени човечета“, изпратени от правителството на Путин в Украйна, вътрешна заплаха ли се оказаха? Или предмети с размити очертания?

Как би следвало на този фон да гледаме на проекта на Стратегия за национална сигурност 2017?

И по презумпция, и от опит мога да заявя, че министерствата и ведомствата разполагат с огромен капацитет и с достатъчна експертиза да разработят ефективна съвременна Стратегия за национална сигурност на Република България. Но трябва да им бъде разрешено да я направят.

Ще се огранича до принципни препоръки.

Водещата роля и отговорност на Министерството на външните работи трябва да прозира във всеки параграф от Стратегията за национална сигурност, особено като арбитър при дефинирането на всички рискове и заплахи, които намират място в стратегията. В момента това не е така.

Механизмът за разработване на стратегията трябва да подкрепя горното правило. Сегашният механизъм колективизира отговорността и размива правомощията на ведомствата, премества акцента от външните заплахи към вътрешните и води до

 ведомствена некомпетентност

 в тази ключова област. В момента приоритетността на политиките е дори обратна на приоритетността на описаните рискове и заплахи.

Министерството на вътрешните работи със сигурност е в изключително сложна ситуация, защото в неговата зона на отговорност се проявяват елементи от заплахите за националната сигурност, за които министерството и органите на вътрешния ред не притежават нито експертиза, нито инструментариум да въздействат върху източниците на заплахите. Службите и служителите на МВР биха могли само да преследват симптомите и проявите на заплахите. Но МВР има огромната отговорност да отправи ранно предупреждение, да сигнализира за инфилтрирането на заплахите вътре в държавата. Което не превръща другите проблеми, които са специфична отговорност на МВР, в заплахи за националната сигурност. Този проект на стратегия изобилства с неудачни примери като „войната по пътищата“.

При разработване на стратегията пред политическото ръководство застава голямо изкушение: да повишава в ранг на заплахи за националната сигурност проблеми от вътрешните секторни политики. Подобна „чест” се пада на въпроси, които са твърде неудобни за решаване и не носят непосредствени политически дивиденти. Включването им в стратегията имплицитно ги класифицира като рискове и заплахи за националната сигурност. Скритото внушение е, че виновникът за проблема е извън авторите на стратегията, че “не правителството е отговорно” за брожението сред гражданите. Дори напротив: “Вижте колко сме загрижени! Изведохме проблема във фокуса на стратегията!”

Краткосрочните политически дивиденти обикновено имат опустошителен ефект дори за полакомилата се да ги придобие партия. Резултатът от изпълването на стратегията с фалшиви заплахи, които са продукт на слабо държавно управление, тоест от лоши правителствени политики, е двойно по-опасен за националната сигурност. Първо, внушават ни да се борим с вятърни мелници. Второ, хвърлят ни прах в очите, за да не виждаме и да не проумяваме кои са отговорни за неуредиците.

Подобна стратегия не би могла да бъде наречена Стратегия за национална сигурност. Защото представлява стратегия за „правителствена сигурност“, за продължителен управленски комфорт и за безотговорност.

Ще се чуят гласове, че поне успешно са включени актуални реални рискове и заплахи за националната сигурност, при това – на подобаващо челно място. Но също толкова, ако не и по-важно, е стратегията да бъде изчистена от елементи, които ни се представят като „рискове и заплахи за националната сигурност“, а всъщност са продукт на политики на правителството (не спекулирам дали от некомпетентност или поради корупция).

Разбрахме, че Русенският университет, Областната администрация във Видин и Югозападният университет вече са били домакини на обществени обсъждания на този проект на Стратегия за национална сигурност. Видимо е желанието на управляващите да привлекат при обсъждането и периферията на страната, което е достойно за похвала. Но този стремеж едва ли може да компенсира явното изключване на центъра. Изборът на местата за обществено обсъждане на този критично важен раздел от живота ни със сигурност предизвиква 

„повдигане на вежди“

Защо столицата, където естествено са концентрирани знанието и експертизата по националната сигурност (като ведомства, институции, академичен потенциал и НПО) е изключена от дискусията? Защо националните центрове на знание и експертиза като Дипломатическата академия (външни работи), Военната академия (отбрана), Университета за национално и световно стопанство (икономика, енергетика) или останалите големи мозъчни тръстове точно за областите, където са идентифицирани главните рискове и заплахи за националната сигурност, не са били поканени да домакинстват такъв форум? Защо го няма Софийският университет? Можем само да гадаем.

Ако и при този опит за Стратегия за национална сигурност не смогнем да сложим нещата по места, би било добре да започнем да ги назоваваме с истинските им имена. И дано скоро успеем да изгоним „търговците от храма“ на националната сигурност, защото те са влезли, не за да ѝ служат.

* Полк. о. з. Владимир Миленски е експерт по въпросите на националната сигурност и отбрана, рабитил е в Дирекция „Връзки с НАТО и ЕС“ на Министерството на отбраната, бил е съветник на Министъра на отбраната Велизар Шаламанов (2014)